Wenn der Gesetzgeber auf die Verfassung pfeift - oder: Mitbestimmung pervers

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Wenn der Gesetzgeber auf die Verfassung pfeift - oder: Mitbestimmung pervers

Von Wolf Reuter | 1.Juli 2010

Im Jahr 1995 legten mehrere Fraktionen des Deutschen Bundestages dem Bundesverfassungsgericht einen Antrag vor, in dem sie die Nichtigkeit einiger Bestimmungen des geplanten Mitbestimmungsgesetzes im Land Schleswig-Holstein (MBG S-H) festgestellt wissen wollten. Sie hatten Erfolg (Urt. v. 24. Mai 1995- 2 BvF 1/92). Die angefochtenen Bestimmungen verstießen nicht gegen irgendwelche Bestimmungen des GG, sondern gegen einen Eckpfeiler: Das Demokratieprinzip.

15 Jahre danach leisten sich noch immer einige Bundesländer verfassungswidrige Mitbestimmungsgesetze, darunter Berlin und Brandenburg. Alle Reformbemühungen scheitern an fehlenden Mehrheiten, weil es Fraktionen und Gruppierungen gibt, denen das Grundgesetz egal ist. Seitdem hagelt es Klatschen aus der Rechtsprechung, die aber die Beteiligten nicht beeindrucken (Auswahl aus der letzten Zeit: Beschluss des 6. Senats vom 31. August 2009 BVerwG 6 PB 21.09 und Beschluss des 6. Senats vom 19. August 2009 BVerwG 6 PB 20.09). Die jüngste Entscheidung wird am deutlichsten (n.v., Beschluss vom 4.6.2010 - 6 PB 4/10).

Was läuft hier eigentlich?

Unter dem Stichwort Mitbestimmung fasst man im öffentlichen Dienst die Gesetze zusammen, die - ähnlich wie das BetrVG in der privaten Wirtschaft - die Beteiligung der Belegschaften an Entscheidungen in ihrer Dienststelle regeln. Man spricht meist von Personalvertretungsgesetzen, die es in dieser oder anderer Bezeichnung 17mal gibt, eines für jedes Bundesland und eines für den Bund.

Das Bundesverfassungsgericht verwarf das MBG S-H vor allem wegen der Befugnisse der sog. Einigungsstelle. Auch die ist allen Personalvertretungsgesetzen gemeinsam. Sie hat aber außer ihrem Namen nichts mit der aus dem BetrVG bekannten Einigungsstelle gemein. In Schleswig-Holstein - und bis heute in Berlin - war und ist sie z.B. letzte Instanz bei Kündigungsbegehren. Will der öffentliche Arbeitgeber kündigen, hat er das beim Personalrat zu beantragen. Anders als in BetrVG oder BPersVG muss der aber zustimmen. Gegen das Votum ist eine Kündigung nichtig. Stimmt er nicht zu, kann der Arbeitgeber ggf. nach einem Umweg die sog. Einigungsstelle anrufen. Entscheidet sie sich gegen die Kündigung, ist dem Arbeitgeber der weitere Weg verstellt. Zu Kündigungen und Arbeitsgerichtsprozessen kommt es dann gar nicht mehr. Personalräte können so Kündigungen blockieren oder erheblich verzögern.

Die Zusammensetzung der Einigungsstelle ist dabei das eigentliche Problem. Sie besteht in Berlin aus kooptierten Vertretern in gleicher Anzahl, die von Personalräten und Arbeitgeberseite gestellt werden. Den Vorsitz führt eine Person, die regelmäßig aus der Arbeitsgerichtsbarkeit des Landes berufen wird.

Alle Mitglieder entscheiden unabhängig. Und genau das geht nicht. Das BVerfG versteht unter demokratisch legitimiertem Verwaltungshandeln nämlich, dass der Entscheider letztlich immer dem Parlament verantwortlich und weisungsgebunden ist. Der Personalleiter einer Behörde ist nach dieser Lesart z.B. dem Behördenleiter, dieser dem Ressortleiter, dieser einem Fachminister und dieser dem Parlament verantwortlich und vor allem weisungsgebunden. Man bezeichnet das als “Legitimationskette”. Nur: Die Letztentscheidung liegt - in Berlin bis heute - eben bei der Einigungsstelle. Sie ist nicht in gleicher Weise legitimiert. Sie muss nämlich keine Weisungen des Parlaments ausführen und ist niemandem verantwortlich. Das, sagte das BVerfG 1995, darf nicht sein. Es blieb trotzdem so, aus Trotz und ideologischer Verbortheit (erst jüngst haben die Neukoalitionäre in NRW wieder den Rückfall in verfassungswidrige Zeiten angekündigt).

Ideologen ist das Demokratieprinzip ein Dorn im Auge, wenn es um die heilige Kuh “Mitbestimmung” geht und in Berlin wird deshalb auch die jüngste Entscheidung des BVerwG (4.6.10. s.o.) daran nichts ändern. Forderungen, die Einigungsstelle bei der Reform des PersVG Berlin 2008 demokratisch zu legitimieren, wurden im Abgeordnetenhaus teilweise verhöhnt (”wir sind doch nicht in Schleswig Holstein!”, so ein besonders sinniger Beitrag unter Bezugnahme darauf, dass man den Beschluss des BVerfG auch als “Schleswig-Holstein-Urteil” bezeichnet). Man schrieb - gesetzgeberischer Zynismus pur - stattdessen in die Gesetzesbegründung, die Reform diene der Umsetzung der Vorgaben des BVerfG - besser wäre vielleicht gewesen, man hätte sie einfach auch umgesetzt. Also blieb es bei dem verfassungswidrigen Zustand.

Was daraus folgt, ist Mitbestimmung pervers:

Nehmen wir an, der öffentliche Arbeitgeber will kündigen. Er scheitert bei der Einigungsstelle. Was kann er tun? Die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes ändert nichts daran, dass das Zustimmungserfordernis nun einmal im Gesetz steht. Er kann zweierlei tun:

Erstens trotzdem kündigen. Das hat das BVerfG indirekt vorgeschlagen. Bei verfassungskonformer Auslegung ist der Beschluss der Einigungsstelle nicht verbindlich, sondern eine “Empfehlung”. Dieser Weg hat den Nachteil, dass er in der Arbeitsgerichtsbarkeit nicht ausprobiert ist. Schlechte Erfahrungen liegen aus Berlin vor: Sogar das Landesarbeitsgericht (28.8.2009 8 Sa 612/09) drückt sich um eine Stellungnahme und verweist auf eine Analogie, die es, wie das BVerwG deutlich macht, gar nicht gibt: Der Arbeitgeber hätte doch den Senat von Berlin um Letztentscheidung bitten können. Nein - denn das ist im Gesetz für wenige Ausnahmefälle vorgesehen, zu denen gewöhnliche Kündigungen nicht zählen. Die Sache liegt jetzt beim BAG.

Er kann den Einigungsstellenspruch anfechten. Leider sieht das PersVG Berlin so etwas nicht vor. Deshalb müssen die Gerichte flicken: Das BVerwG hat es 1990 als unerträglich empfunden, Einigungsstellensprüche von richterlichen Kontrollen auszunehmen. Deshalb sei die Anfechtung eine Selbstverständlichkeit, die der Gesetzgeber nur vergessen habe. Allerdings dauern Einigungsstellenverfahren Monate. Hier dauerte das Anfechtungsverfahren unter heftiger Gegenwehr gar fast 2 Jahre. Danach noch einmal Einigungsstelle - und was, wenn die wieder gegen den Arbeitgeber entscheidet, der nach BVerfG doch frei und selbst entscheiden soll? Noch mal 2 Jahre lang anfechten? Ein Circulus Vitiosus, der erst endet, wenn einer aufgibt? darüber geht der Arbeitnehmer eher in Pension, als er eine Kündigung erhält (die man ja nochmals 2 Jahre bei den Arbeitsgerichten durch drei Instanzen treiben kann).

Das ist - Wahnsinn.

Und es ist die Schuld eines Gesetzgebers, der auf die Verfassung pfeift.